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英国劳务政策及劳务输入有关情况
发布日期:2012-06-15
 一、英国劳务政策的基本原则
英国内政部(Home Office)公布的资料显示:截至目前,英国合法移民已占英国总人口的8%,创造的价值占英国国民生产总值的10%,他们交纳的税款比其消费的服务高出25亿英镑。虽然内政部宣称合法移民为英国经济增长做出了很大贡献,并且没有对现存人口的工资或就业水平带来任何负面影响,但目前英国对外来移民还是采取适度从紧的政策,尤其是通过工作许可制度(Work Permit System)控制经济移民的数量和质量。
为保证英国国内居民充分就业,英国政府制订劳务政策的基本原则是:欧盟成员国内部人员自由流动;限制欧盟以外的国家对英国进行劳务输入。即:当英国国内劳务供给不能满足相关需求时,英国用人单位必须首先从欧盟成员国中招聘劳务,当确定没有合适人选后,才能从欧盟成员国以外的国家招聘劳务。但为增强英国综合竞争力水平,英国政府特别鼓励受过良好教育、有特殊技能的高水平人士的流入,并对弥补国内短缺职位的外国劳务提供工作方便。总体而言,英国劳务市场仍不对欧盟以外的国家开放,其劳务政策的显著特点是:在限制低技能劳工进入英国的同时,鼓励高技能人士及英国国内短缺人士到英国工作。
外籍劳务能否来英工作的关键,在于是否能够获得英国政府颁发的工作许可证。一般程序是:1)英方用人单位向英国劳务部门(目前是工作许可局,Work Permits (UK))申请输入劳务,说明所招聘职位在英国国内或欧盟内找不到合适人选;2)英国劳务部门对申请进行审批,若批准,则签发相应的工作许可证;3)英方用人单位通知被雇用方到英国驻当地使(领)馆办理入境工作签证。
二、工作许可制度概况
1919-1920年期间,英国政府首次引入工作许可制度,主要为限制英联邦国家以外的劳务的涌入。对来自英联邦国家的劳务则一直推行自由流入的政策,直至《1962年英联邦移民法案》的颁布实施,英政府才对英联邦国家的劳务流入加以控制(爱尔兰除外)。1972年,英政府实施《1971移民法案》,规定工作许可不准再颁给来自欧共体(EEC)以外的非熟练及半熟练工人,英联邦国家的居民从此不再享受任何特权。
2001年大选之后,为弥补国内某些部门技术人员的空缺,并提高英国经济的竞争力,英政府将《高技能移民计划》等新制度引进了工作许可制度体系,作为提升国民技能水平、减少非正规移民及非法劳务流入的措施之一。这也是英政府首次将工作许可制度与移民制度更紧密地结合起来,工作许可局也由此由教育和技能部(Department for Education and Skills)划入内政部管理。
当前实施的工作许可制度较以往复杂并成熟得多,包括以下四个部分:
(一)主体方案(Main Scheme):包括工作许可(Work Permits)、第一许可(First Permissions)、培训和工作经验方案(Training and Work Experience Scheme)。
目前的《主体方案》是在《1971移民法案》的基础上不断发展和完善起来的。在过去20多年时间里,该方案分别在1981、1989及2000年经过了三次主要的复审。1981年复审是为了提高审查效益,加快劳务的流动性以满足企业不断增长的需求;1989年复审引进了两级制度(Two-Tier System),一级制度(Tier 1)的审批较为简洁,主要为方便引进高级管理人员和英国特别空缺的人才,二级制度(Tier 2) 则继续沿用以前较为严格的审批程序,申请人必须符合规定的一般性条件。在此之间,“关键劳务”(keyworkers)的概念被引进主体方案,意欲引进有特殊技能、有语言和文化水准的高水平人才。以上改革使得劳务制度更加简便、透明、效益化,流动性更强,也更能满足雇主的需求,同时带来了以下两大变化:一是审批时间大为缩短,由数周变为数天;二是在工作许可局之下成立了“部门工作组”(Sectors Panels),其成员包括了雇主和贸易工会的代表。部门工作组的主要任务是根据各经济部门的实际情况,评估劳动力市场状况,监控劳务缺乏程度和类别,并提出适当的建议。
(二)高技术移民方案(Highly Skilled Migrant Programme,HSMP):为便于引进国外有特殊技能和经验的人士到英国就业或开办企业,英政府在2002年1月发布该方案,并在2003年10月做了进一步修改,以进一步达到鼓励人才输入的目的。持此种工作许可的人士在英国居住满4年后,可望获取英国居留权。
HSMP为非欧盟国家的居民开创了经济移民的新天地。与《主体方案》不同,申请此种工作许可之前,不需要事前提供特定的工作岗位空缺,许可证直接发给申请工作者本人,不需与雇主提供的工作相捆绑。此外,英国历史上首次使用“分数制度”来颁发工作许可。为成功获取HSMP工作许可,申请人保证能够在英国继续其所选事业的同时,还要在以下5个领域获取65分以上的成绩:教育资质、工作经验、以往收入、所选领域之成就、HSMP优先申请项目。
据统计,自2002年2月至2003年7月间,4861人申请HSMP工作许可,其中2978人(61%)成功获取,并主要分布于以下4个领域:金融(包括会计、银行、投资等);商业经理人(包括咨询师、主管、执行官);信息和通信技术(ICT,包括软件工程师、计算机专家、电信专家);医疗行业。虽然此种工作许可数量相对甚微,但它的意义在于:有意鼓励企业家们以英国为家,并表明英国政府对获取技术及更宽泛意义上的全球竞争的态度。
(三)季节性农工方案(Seasonal Agricultural Workers Scheme):主要是在农忙季节,从欧洲大陆雇佣一些18-25岁左右的年轻人作为英国农场主们的帮手。目前实行操作员及配额管理制度。操作员(Operators,目前有7名)负责招募雇工并分配至农场,还要保证他们获得适当的工资及生活条件。配额主要用来进行方案管理。二十世纪九十年代,配额数量一直是1万名,2001年升至15200名,至2003年达到25000名。
英国政府在2002年对该方案进行了复审,主要对操作员的作用进行了修改,预计于2004年1月起实施。新方案规定,操作员要根据农场主们的用工要求制订标书,配额将根据操作员的投标情况予以分配。此外,操作员们还要提交三年期的农忙时节雇工需求预测,以利于政府制订中长期规划。
根据统计,2002年,有19372名外国人士在该方案许可下来英工作。其中,25%是波兰人,20%是乌克兰人,18%来自波罗的海三国。
(四)部门方案(Sectors Based Scheme):为满足某些部门对低技术劳工的需求,2003年5月份,英政府推出《部门方案》,首先在“食品加工”和“宾馆及餐饮”两部门试行。在“先到者优先”的原则下,授予两部门业主们各1万名的劳工进口名额(其中允许从欧盟东扩国家招聘7500名劳工,从其它国家招聘12500名),有效期截至到2004年1月。要求:国家职业资格(NVQ)3级以下、国内劳务短缺的职位;年纪在18-30岁之间。工作时间最长为1年,劳工不须携带家小,签证到期必须离开英国。英政府将根据部门实际需求情况定期进行审议或调整。
据统计,自2003年5月至8月6日止,申请人数为2559,其中2108人申请食品加工业工作许可(其中2/3为肉食加工业),451人申请宾馆及餐饮业工作许可。来自以下四个国家的劳务占了申请总数的65%:乌克兰(24%)、波兰(18%)、斯洛伐克(13%)、捷克(11%)。
三、外国劳务在英情况
以下主要介绍《主体方案》之下、1995-2002年间的工作许可证颁发情况。由于“工作许可”(WP)及“第一许可”(FP)通常被用作国际劳务流动指标,且其颁发数量占到英国政府颁发总数的75%左右,因此,外国劳务在英国的行业、职业等分布情况,主要依据2000-2002年间WP、FP的统计数据进行分析。
(一)总体情况
据统计,1995-2002年间,WP、FP的申请数量逐年稳步上升,由38617份升至155216份,8年间翻了3番以上,其中1999-2000年间是增长最快的一年(42%),2001-2002年回落到20%左右,部分折射出当时ICT产业的兴衰状况,也同时反映出当时英国医疗和其它部门的技术人员短缺状态。
同时期的许可获准情况与申请情况大体类同,年获准率大约在83%(2002年)和92%(2000年)之间,获准数量逐年上升,从1995年的32704人增加至2002年的129041人,增长了295%。在2002年通过的许可中,71%是长期签证(1年以上),29%为短期签证(1年以下)。
关于拒签情况,虽然绝对数量逐年递增,从1995年的4811人增加到2002年的13773人,增长了185%,但拒签率总体上呈下降态势。最容易被拒签的国别,首先是印度(拒签比例高达22%),其下依次是巴基斯坦、南非、菲律宾和中国。以上5个国家占了被拒签总数的一半左右。在被拒签的行业上,占最大比例的是卫生、ICT和管理。
(二)行业分布情况
2000-2002年间,英政府共签发WP、FP许可证238341份,主要分布在以下5大行业:卫生和医疗服务业(24.1%)、计算机行业(17.2%)、行政、商业和管理服务业(12.7%)、教育和文化活动(8.4%)、金融服务业(8.0%)。
与1995年时的情况相比,外国劳务的行业分布发生了很大变化,工作许可的主体已从传统的商业服务转向卫生和ICT行业。如,在1995年占13.2%的金融服务业下降至2002年的5.7%,零售业及制造业更是由1995年的11.7%、8.2%分别下降至2002年的1.4%、3.5%;与此同时,在1995年仅占比7.3%、7.6%的卫生和医疗服务业以及计算机业分别在2002年升至25.1%、14.1%。其中需要指出的是,计算机业的工作许可总数自2000年以来已呈下降趋势,并在2002年9月从短缺名单中除去。
(三)职业分布情况
2000-2002年间,“专业助理和技术职业”一直是最大的职业分布群体,虽从2001年起已呈下降趋势,但每年占比仍高达50%以上。其中最主要的3个类别是:1)卫生专业助理和卫生/医疗其它职业,比如护士、放射线技师等,2002年有21458名外国劳务在此岗位就业,占工作签证颁发总数的24.2%;2)计算机分析人员、编程人员和其它IT相关职业,2002年为10004人,占比11.3%;3)文学、艺术、体育和文娱界人士及其相关职业,2002年为5435人,占比6.1%。
其次是教师、律师等专业职业,2002年为21508人,占比24.3%,主要职业类别是:1)工程师和技师,包括软件工程师、计算机和电子工程师等,共9587人,占比10.8%;2)教师职业,5814人,占比6.6%;3)医生等卫生职业,2520人,占比2.8%。以上三类职业在近几年中均呈增长态势,特别是教师职业,自2000-2002年的3年间,外国教师人数自1464上升至5814,提高了4.3个百分点。
第三大职业群体是经理人和行政人员,2002年为11603人,占工作许可证颁发总数的13.1%,但近几年来无论是数量还是比例均呈下降态势(2000年为13484人,占比20.9%)。
除以上三大职业群体,其它职业依年度不同,总体只占到工作许可总数的4-12%。此外,若按职业细分,只有8个职业工作许可证的颁发数量超过了5000份,但占到了总数的71%,这说明了工作许可制度实际上仅侧重于一小部分特定职业的特点。
(四)国别分布情况
根据1995-2002年WP、FP颁发统计表,外国劳务的国别情况有较大变化。比如在1995年,美国是第一大劳务来源国,占外来劳务总数的32.6%(这一比例至今也没有被突破),日本为第二大来源国,占比10%;但至2002年,美、日劳务比例分别下降到10.8%和3.0%,在国别中排名分别下降到第二位和第七位。与此同时,印度人异军突起,所占比例由1995年的8.3%上升至21.4%,人数由1997升至18999,在各国中排名第一位。除印度之外,劳务人数增加较多的国家还有菲律宾、南非和马来西亚。
(五)国别及职业结合分布情况
根据数据分析结果,特定的国家居民与特定职业之间存在着一定的关联度。比如,来自菲律宾、津巴布韦和尼日利亚的劳务主要从事于卫生专业助理行业;工程师、技师和计算机行业是印度人的首选职业;来英国的美国人和日本人则主要在经理人和行政人员岗位上任职。
从职业情况来看,菲律宾人在“卫生专业助理”的工作许可颁发总数中,占据了1/3的比例;印度人则在“工程师”和“技术专家”名额中占比70%,在“计算机分析员”和“计算机程序员”中占比78%;美国人在“商业和金融专业助理”、“经理人”以及“行政管理人员”的职位竞争中占绝对优势。
但情况也在不断变化之中。比如,2000年发给中国劳务的餐饮业工作许可证占中国劳务获取总数的14%左右,而这一比例在2002年上升到了21%。美、日在商业经营和行政管理职位上的主导地位已被逐步销弱。
(六)企业内部人员转移情况
企业内部人员转移所占比例较大一直是工作许可制度长期存在的一大特点。企业内部人员转移是指跨国企业把其内部人员在不同时期派往不同的国家工作。在二十世纪八十年代,这个比例大约占到WP和FP的一半左右。但在2000年,此比例已下降至31%,至2002年更是下降至21%左右,一方面说明需要工作许可的企业人员转移数目已基本停滞,另一方面表明工作许可制度的进一步开放使其只占较小比例。
四、中国劳务在英情况
1995-2002年间,虽然中国劳务在年度工作许可颁发总额中所占的比例变化不大(1995年为2.7%,2002年为2.9%),但绝对数目逐年增多,7年间增长了3.9倍,从1995年的657人增加到2002年的2567人,而且,职业分布极为不均。以2002年为例,在2567位来英工作的中国劳务中,约有40%的人员(1379人)从事餐饮业,占此行业外国劳务许可总数的20.8%,在国别排名中位居第一;另有1097人从事专业助理和技术职业(如卫生专业助理、计算机程序员等),虽然占到中国劳务许可总数的31.8%,但在此行业外职许可总数中仅占2.5%的比例。
近些年来,在英国吸引高技术人才有关政策的鼓励下,中国高素质人才的来英数目逐年增多,并在经理人、工程师、卫生专家等高等职业岗位上占据一席之地。如2002年,378位中国人获取“经理人和行政管理人员”工作签证,占此职业工作许可颁发总数的3.3%,在国别排名中位列第7,在发展中国家中仅落后于印度,排名第二。
但与此同时,非法来英工作的中国劳工的数量也在不断增加。在英国政府2003年年中发表的一份报告中,揭示出数十万非法黑市劳工在英国工作的事实,同时指出众多中国劳工被“人蛇”非法偷运进英国,并被贩运至英国的乡村,成为农场和食品加工场的廉价劳动力。据称,英国东部有大量来自中国的非法劳工,仅在西诺福郡,目前就有2000多名中国非法劳工在该区的农庄工作。
非法劳工问题已引起英国政府的关注,英政府已决定通过加强移民当局的权利以及改善政府部门间的合作来解决非法移民的问题。
五、英国岗位空缺情况
根据英国工作许可局发布的信息,当前英国劳动力短缺、急需从国外招聘劳务的岗位主要有以下三类:
一是工程岗位。主要包括铁路工程师(如铁路规划师或工程师、铁轨设计师、信号工程师、供电技师等)、建筑和桥梁工程师、交通和公路工程师(如运输规划师、运输经济师、交通信号工程师、公路设计师、公路维修师等)。以上三大岗位均需申请者在相关领域有两年以上的实践经验,如果申请前两大岗位的高级职位,则需要至少5年以上的实践经验。
二是卫生保健部门。主要包括医生(如支领薪俸的社区诊所医生、意外及急救医师、麻醉师、牙医师、心脏病医生等53个岗位)、一般类专家(如听觉病矫治专家、营养学家、药剂师、临床心理学家等11个岗位)、护士(包括所有注册护士和助产士)。英国在此部门岗位空缺最多,人才也最急需。
三是其它职业。包括精算师、CAA注册的航空技师、教师(包括所有英格兰地区的义务教育岗位)、兽医。
六、对我国向英输出劳务的几点建议
目前英国政府并未向中国开放劳务市场,中国仍是英国严格限制劳务进口的国家之一。近几年来,虽然来英工作的中国人士逐年增多,并且已有部分中国厨师、肉食加工员、护士、中医师等通过中国劳务公司这种商业渠道成功来英工作,但中国劳务的总体比重一直没有超过3%,这与我国人口众多、劳动力富裕的状况很不相称。为扩大我国对英劳务输出,特提出如下建议:
(一)建立信息沟通及反馈机制,充分发挥政府部门的信息桥梁作用,促进有对外劳务合作经营权的企业积极主动地向英国输出劳务。
英国劳务市场比较成熟,中英间的劳务合作纠纷比较少,当前对英劳务输出的关键是如何进一步扩大和促进的问题。从我处掌握的情况来看,经我处审查或备案的劳务合作项目仅占来英劳务的很小比例,大部分劳务是通过私人渠道来英工作的,据称一是因为手续比较简便,二是花费比较小,但也带来了诸如素质较差、待遇低下甚至非法居留等问题,也影响了中国劳务的整体形象。总体而言,有一定规模的英国企业还是希望通过正规的劳务公司来招聘所需雇工,一旦发生问题,也较容易解决,但关键问题是:英国用人单位与中国劳务公司间的信息沟通渠道不通畅,供需双方不能相互沟通与协调,特别是英国用人单位对我国的劳务政策以及企业合作渠道知之甚少。
针对以上情况,一是建议我部加强我国劳务合作企业的宣传力度,可考虑在我部网站或工程承保商会网站上建立劳务合作企业网页,以积极促进中英企业间的直接商务联系;二是可针对国别情况,进一步简化对英劳务审查手续,以适应商务合作时效上的要求;三是应建立健全劳务项目统计及跟踪机制,以便及时掌握在英劳务情况,科学制定发展规划。
(二)根据英国岗位空缺情况,并充分利用《部门方案》技能要求低的条件,有针对性、有组织地向英国输出我国内富余劳动力。
目前英国护士、教师、司机等职位短缺严重,据英国皇家护理协会调查,英国每年有近一半的新护士来自国外,但多半被菲律宾、印度等与英国政府签有合作协议的国家获取。我国护士资源丰富,有着一定的输英潜力。
此外,我国内富余的劳动力多是文化水平较低的非技术劳工,虽然英国的工作许可制度总体上不鼓励低技能劳工的流入,但出于食品加工业、餐饮业等部门劳工短缺的需要,英国政府在今年5月份推出了《部门方案》,批准从欧共体以外国家招聘食品加工员、低级厨师、餐馆清洁工、看门员、宾馆服务员等2万名非技术劳工。虽然英国政府特别给予了10个欧盟东扩国家其中37.5%的人员配额,但在剩余的12500名配额里,中国劳务合作企业仍可寻到很多商机。
鉴于以上情况,建议充分发挥我国低技能劳动力过剩以及部分大城市护士资源富裕的优势,积极考虑与英国政府有关部门签订合作协议的可能性,以保证我劳务人员输英的稳定性和有序性,进一步打开英国劳务市场。
(三)可充分利用英国华人众多、且经营中餐馆和中药行较多的特点和优势,从国内输入特色劳务。
自十九世纪初期一些来自中国华南地区的海员和劳工流落伦敦落户以来,在英国的华人目前已有数十万之多。“中华料理”在英国很受欢迎,英国华人开中餐馆的为数很多,与此同时,主要为华人服务的中医行日渐增多起来,并逐渐得到一些英国居民的认可。中餐馆所需要的厨师、中医行所需要的中医师大部分需从国内聘用,鉴于中国专营的特点,这部分工作许可证比较容易获取。今年我处办理的劳务合作审查项目,多是向英国输入厨师和中医师的项目。由于英国华人中粤港人士较多,所以会说广东话的劳务较为受欢迎。可充分利用我驻英使馆同英国华侨会之间的联系,将引进厨师、中医师的劳务合作项目进一步开展起来,并逐步走向规范化、长期化。
(四)加大英语培训力度,提高我国劳务人员的适应性和竞争力。
正如英国内政大臣布朗基声称:学习英语是全面并积极参与英国劳务市场和更广泛社会的一块探路石。按照2002年统计数字,在英国劳务市场上,排名前5位的国家依次是印度、美国、南非、新西兰和菲律宾,来自这5个国家的劳务占到劳务总数的57.7%。这5个国家的共同特点是:或者是英语国家,或者是英语普及的国家。实际上,语言问题是阻碍我国劳务人员进入英国劳务市场的主要障碍。不克服语言障碍,我国劳务人员很难在英国劳务市场上占据重要的一席。所以应采取各种形式,切实加强潜在输英劳务人员的英语培训力度。目前,我国一些地方政府和企业正在积极探索与英国学校等有关单位合作进行护士语言培训的项目,如成功将为中国护士来英工作打开良好的局面。
(五)加强劳务合作企业及劳务人员的管理和协调工作,有序、稳定地扩大输英劳务的数量和质量。
首先,要充分发挥有关商会的组织及协调作用。商会要在积极促进劳务合作企业进一步开拓英国劳务市场的同时,制订规章、整体规划、统一协调,维持良好的经营秩序,防止一哄而上、低价竞争等恶性事件的发生。其次,要做好驻外劳务人员的管理工作。目前,我国来英劳务人员中已经发现中途改行、私自毁约、逾期不归等不良现象,造成英方用人单位的不满,也影响了我来英劳务人员的整体形象。建议国内的劳务合作企业应加强输出人员的监管力度,定期与英方用人单位和驻在国使馆沟通情况,以便及时发现问题并解决问题,这样也有利于维护和保障我驻外劳务人员的应有权益。
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